张家界市2015—2020年殡葬事业发展规划

2016-04-22 11:38

为加快我市殡葬事业科学发展,根据国务院殡葬工作座谈会、第四次全国殡葬工作会议和全省殡葬改革工作会议的要求,按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的意见〉的通知》(中办发〔2013〕23号)、《殡葬管理条例》(国务院令第225号)、《湖南省实施殡葬管理条例办法》(省政府154号令)、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见〉的通知》(湘办发〔2014〕26号)、《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省2015—2020年殡葬事业发展规划〉的通知》(湘办发〔2014〕115号)和《张家界市委办公室张家界市人民政府办公室印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见〉的通知》(张办发〔2014〕32号)等规定,结合我市实际,制定本规划。
一、发展现状
我市殡葬改革始于2007年12月,通过7年多时间的努力,殡葬事业取得了初步成效。一是基础设施日趋完备。全市现有殡仪馆3家(其中火化殡仪馆1家),经营性公墓3家,公益性公墓1座;二是管理机构逐步健全。全市4个区县共设立殡葬管理局(所)4个;三是公益性质日益彰显。各区县采取不同方式对困难群众基本殡葬服务费用实行减免(主要是优抚对象、城镇“三无”对象和五保户等);四是殡葬秩序逐步好转。全市从2007年12月起实行殡葬改革,城市殡葬秩序略有好转;五是现代殡葬观念逐步树立。永定城区应强制火化的对象火葬率稳步上升,达到90%以上。
但是,我市的殡葬事业与经济、社会的发展不相协调,与全面实施“提质张家界、打造升级版”战略、把张家界建设成国内外知名旅游胜地目标不相协调,与人民群众的丧葬需求有不小差距。对照国家、省两办文件精神和全国、全省殡葬改革工作会议精神的要求,在殡葬基本公共服务、殡葬管理体制和运行机制等方面存在不少亟需解决的问题。一是基础设施建设滞后。武陵源区政府所在地还没有殡葬基础设施;慈利县殡仪馆、公墓区整体迁移,选址仍然没有最后定夺;桑植是全市第一家县城所在地建殡仪馆的县,但公墓区墓碑过大,不规范,墓地已近用完,新的墓地选址没有到位。二是乱埋乱葬问题突出。违规土葬、滥占耕地、骨灰装棺再葬、豪华大墓屡禁不止;三是殡葬法制建设滞后。部门协调监管机制尚不健全,执法难度大,特别是《行政强制法》颁布之后,基层对违法殡葬行为出现不敢管、不愿管、不会管的问题。四是殡葬队伍和服务水平还跟不上殡葬事业的发展要求。
二、指导思想、基本原则和发展目标
(一)指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中全会精神,以满足人民群众殡葬服务需求为出发点和落脚点,坚持实行火葬、改革土葬、节约殡葬用地、革除丧葬陋俗、倡导文明节俭办丧事的殡葬改革方针,解放思想,更新观念,破除与时代要求不相适应的体制机制弊端,实现殡葬管理、殡葬服务与殡葬改革协同共进。
(二)基本原则
1.政府主导,保障基本。殡葬服务是特殊的公共服务,分为公益性基本服务和选择性服务两大类,基本殡葬服务包括遗体接运、存放、火化、骨灰安放等,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发〔2012〕29号)明确基本殡葬服务属于政府基本公共服务范畴,由公办服务机构提供,实行政府定价,这是政府正确履行基本公共服务职能的根本要求,是保障群众基本殡葬服务权益的有效途径。
2.统筹协调,齐抓共管。殡葬活动包括殡、葬、祭三个基本要素,重点是葬礼和葬法两个方面,无论从治丧程序还是基本功能看,殡、葬、祭都是紧密衔接、相互联系的有机整体。因此必须坚持葬法改革与葬礼改革并行、遗体火化与骨灰安放并重、实行火葬与改革土葬并进、丧事简办与祭扫简约并举,统筹谋划、配套衔接、协同推进。同时殡葬工作涉及面广、社会性强,必须建立政府主导、民政协调、部门配合、社会参与的工作机制。必须加强部门协同、综合执法,充分发挥党委政府部门、人民团体、社会组织、群众自治组织、红白理事会等在殡葬服务管理中的作用。
3.分步实施,循序渐进。我市是一个老少边,经济欠发达地区,经济发展不平衡,基础设施建设悬殊较大,人们的思想认识水平也不尽相同,殡葬改革必须坚持从实际出发,因地制宜,区别情况,分步实施,循序渐进。在市区县城区重点抓好殡葬秩序的整治工作,加强规范管理,适时开展火化扩面;在乡镇重点抓好殡葬基础设施建设,为群众集中治丧提供保障;在农村重点整治乱埋乱葬的问题,抓好丧事从简、移风易俗的工作。同时,对待各类人员也要因地制宜,区别对待,不能“一刀切”,应当区别党内与党外、干部与群众、先发达地区与边沿山区,由宣传倡导到依法规范逐步推进。
4.舆论引导,典型示范。殡葬改革是破千年旧俗、树一代新风的社会改革,作为一项重大的社会习俗改革,既有来自传统习俗观念的阻力,也面临现代社会多元复杂认识的干扰,解决的是风俗习惯、思想观念、文化传统等问题。因此,推动殡葬改革工作的顺利进行,不能靠行政命令的方法,只能用宣传动员、舆论引导、说服教育、典型示范的方法。
5.改革创新,激发活力。殡葬改革本身是重大社会改革的内容,发展也离不开改革创新,要推进我市殡葬事业迫切需要创新管理模式、创新服务手段,需要观念更新、技术设备更新等。特别是在殡葬服务领域,在确保政府基本公共服务不缺位、选择性服务行为不失范的基础上,适应群众多样化的需求,适应市场竞争的其他延伸服务,采用政府购买服务或由市场主体按照价值规律提供的方法,调动各方面的积极性,激发社会活力,促进殡葬改革的健康发展。
(三)发展目标
争取到2020年,全市年均火化率每年增长2到3个百分点,火化率达到或超过15%;火化设施污染物排放限值达到国家标准;骨灰存放、树葬、花葬等节地生态安葬比例达到40%以上,公墓墓位超标硬化现象得到遏制;基本杜绝散埋乱葬和骨灰装棺再葬。县级火化设施和其他殡仪服务设施全覆盖,公益性骨灰安放或遗体安葬设施覆盖到乡镇,全面建立基本殡葬服务保障制度和节地生态奖补制度,形成覆盖城乡居民的殡葬公共服务体系,基本实现基本殡葬服务均等化。逐步建立完善党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、法治保障的现代殡葬治理体系,社会组织和基层群众自治组织在殡葬改革、服务、管理中的作用显著增强,
三、主要任务
1.积极推行火葬,改革规范土葬。按照省人民政府的规定,全市4个区县均为火化区。县区人民政府要按照新的要求划分和调整各自的火化范围,精确到村或居委会,报市民政局备案,并逐步扩大。暂时不实行火葬的地方,严格限制墓葬用地,尽量选择荒山瘠地集中安葬,教育引导群众不立碑、不留坟头、不用水泥石材建坟。
2.实行文明治丧,集中生态安葬。在县以上的城区和比较大的乡镇实行集中治丧,消除临街治丧的现象;逐步推行庄重、简约的治丧方式,解决大操大办、铺张浪费的问题;实行骨灰公墓安葬,推行骨灰格位存放、树葬、花葬、深埋等多种节地生态葬法,倡导抛撒等不保留骨灰方式;治理骨灰装棺再葬、修建豪华大墓、乱埋乱葬的问题;有条件的地方设置祭扫专区或划定公祭区域,开展社区公祭、集体公祭、网络祭扫等现代追思活动,不断创新丧葬礼仪,引导群众文明治丧、低碳祭扫。
3.开展乱埋乱葬专项治理。对沿铁路、国(省)道(含高速公路)、主要河道两侧,城镇建成(规划)区、风景名胜区、文物保护区、自然保护区、饮用水源保护区、农田保护区(以下简称“三沿六区”)的乱葬坟墓进行专项治理,基本实现“三沿六区”无坟化。永定城区和武陵源城区要按照市政府关于整治市中心城区殡葬秩序的通告及其工作方案狠抓工作的到位。
4.加快殡葬服务基础设施建设。新建1个殡仪馆,即武陵源区殡仪馆;迁移1个殡仪馆,即慈利县殡仪馆;扩建2个殡仪馆,即市殡仪馆(金山陵园)、桑植县殡仪馆。新建武陵源区级公益性公墓,迁移慈利县经营性公墓,扩建桑植县经营性公墓。从金山陵园墓地中划分一块作为公益性公墓。农村公益性公墓达到100个左右,其中永定50个左右,武陵源15个左右,慈利县20个左右,桑植县15个左右。实现用于满足群众基本殡葬服务县以上区域基础设施的全覆盖。对殡仪馆远离居民区或辐射范围广的市区、街道、乡镇适度建设殡仪服务站、服务网点或依托城乡社区综合服务中心搭建服务平台,方便并规范群众治丧。在城市和人口相对集中的乡镇、村,发展城乡公益性公墓或骨灰堂,推行以骨灰存放为主的节地葬式。殡仪馆建设和改造要本着“可用、实用、够用”的原则,按照国家《殡仪馆建筑设计规范》(JGJ124-99)和民政部《殡仪馆等级标准》的要求,科学规划与设计,做到布局合理、设施齐全、功能配套、景观和谐。火化设备要严格按照《燃油式火化机污染物排放限值及监测方法》(GB13801-92)的标准选购和安装,做到生态、环保和安全。公益性公墓(骨灰堂)建设应符合城乡规划要求,以乡镇为主体建设和管理。
5.全面落实惠民殡葬政策。一是全面落实基本公共服务清单。按照湖南省人民政府办公厅《2014年全省基本公共服务清单》(湘府办发〔2014〕70号),对全市城乡低保对象、城镇“三无”人员、农村五保对象和重点优抚对象身故后遗体运送、火化及骨灰寄存基本服务实行免费。二是扩大受惠人群。要逐步将惠民政策范围扩大到低收入群众、支出型贫困家庭成员,有条件的地方可覆盖所有城乡居民和非户籍常住人口。要适时提高惠民标准,建立与其他社会保障制度相衔接、与当地经济社会发展和物价上涨水平相协调的标准调整机制。对于不享受惠民政策的居民,实施四项基本殡葬服务“1200”工程(“遗体接运、遗体保存、遗体火化、骨灰寄存”四项基本殡葬服务实行1200元包干)。三是建立奖补机制。加快建立殡葬改革激励引导机制,实行生态安葬奖补政策,逐步把骨灰存放、树葬、深埋、抛撒等少占或不占地方式等安葬方式纳入奖补范围。
6.加强对殡葬事业的管理。
(1)经营性公墓管理。一是严格按照规划许可建设经营性公墓,加强对公墓建设规划方案和建设过程的审查、审核;二是进一步规范公墓经营行为,不准炒买炒卖墓位、骨灰格位,不得销售超面积、豪华墓位,逐步实行凭死亡证明、火化证明或迁葬证明销售墓位;三是探索公墓维护管理费提取比例,制定相关规定,加强管理费使用情况的监管,防范公墓土地开发用尽后的管理风险和隐患;四是强化经营性公墓年检制度,经营性公墓省每两年年检一次,结果进行公示。
(2)公益性公墓管理。一是坚持政府投资或筹资建设,政府定价,政府部门或乡镇管理,确保其公益性和节地生态性;二是以乡镇为主体建设的农村公益性墓地,只能供当地村民使用,严禁对外销售、租赁、招商、股份制合作等商业活动;三是参照经营性公墓年检要求,由县区对公益性公墓建立年检制度。
(3)选择性殡葬服务管理。对选择性殡葬服务项目,通过公开招标、服务外包等形式,引入竞争机制,降低采购和服务成本;对选择性殡葬服务收费,严格执行国家发展改革委、民政部(发改价格〔2012〕673号)文件的规定,结合本地情况纳入地方定价目录;全面建立殡葬服务收费标准和丧葬用品价格公示制度,逐步推行殡葬服务和丧葬用品销售格式合同,保障消费者知情权、选择权和公平交易权。
7.提升基本殡葬服务水平。建立和推行殡葬设施、用品标准化,实行遗体接运、消毒、保存、火化、骨灰安放等环节的标准服务,提高基本殡葬服务专业化、规范化水平;建立殡葬服务信息化平台,逐步实行殡葬信息采集、手续办理、服务流程、资金结算、处理结果、档案管理的信息化管理;建立和完善各项规章制度,基本服务与选择性服务明确分开,明码标价,上墙公示,维护人民群众的知情权和监督权;加大殡葬业务培训,提升从业人员素质,健全殡葬职业技能鉴定工作体系,推动技能鉴定与用人单位岗位聘用制度衔接,逐步实行殡葬行业准入制度,深入开展行风评议、创先争优和职业道德活动。同时,要不断改善殡葬从业人员的工作条件、生活待遇和社会地位,提升殡葬服务水平。
四、保障措施
(一)加强组织领导。一是各级政府要把殡葬工作纳入经济社会发展规划,纳入重要议事日程,纳入政府目标管理和绩效考核,建立健全组织领导机制和工作协调机制。二是将国家、省、市两办《意见》要求融入地方落实中央“八项规定”、改进工作作风的制度办法中,切实发挥党员干部带头推动殡葬改革的先进作用。
(二)加大投入力度。建立完善殡葬事业公共投入稳定增长机制,解决我市殡葬设施严重不足、殡葬设备老化落后的问题;为实行惠民殡葬政策、建立城乡居民的多层次殡葬救助体系,对节地葬法或不保留骨灰的奖励、补贴等提供必要的资金保障,逐步健全覆盖;落实公益性殡葬服务设施用地、税收等减免或优惠政策,发挥其在基本殡葬服务中的作用。
(三)部门齐抓共管。按照市委办市政府办《关于党员干部带头推进殡葬改革的实施意见》中“有关部门要各司其职,密切配合,齐抓共管,形成合力”的要求,落实部门责任制,建立协调机制,定期研究殡葬工作,协商解决遇到的问题。
(四)营造舆论氛围。借助各种媒体和传播手段,利用每年开展的清明主题宣传月活动,发动社会组织、行业协会、群众自治组织、红白理事会等团体,深入宣传殡葬改革的法规政策,普及科学知识,倡导文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚,大力宣传先进典型,传播正能量,形成积极支持、参与殡葬改革健康向上的社会舆论氛围。

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